21世纪经济研究院分析师 卢常乐
导读
实施方案鼓励集体经济组织通过入股、联营等方式与国企等其他经济组织合作开发建设。
近日，上海首次通过土地市场出让了一幅集体建设用地用于建设租赁住宅项目，这意味着上海成为继北京之后，在全国范围内成为第二个落实利用集体建设用地建设租赁住宅试点的城市。
实际上，早在2017年8月28日，国土资源部会同住房和城乡建设部就颁布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《方案》），并确定了第一批共13个城市试点开展利用集体建设用地建设租赁住房。
截至今年1月16日，除北京和上海已先期试点的两个城市外，其余11个试点城市的总体实施方案已经获批出台，意味着第一批部署的13个试点城市开始全面进入实施阶段。
结合当前北京和上海两地的试点落地情况，以及其他11城的获批实施方案，利用集体建设用地建设租赁住房的政策实施究竟该如何做？对构建多元化的租赁市场主体会起到怎样的效果？
21世纪经济研究院分析师通过对上述13个试点城市的方案规划和实际落地情况进行梳理后发现，京沪两城成为当前集体试点集体建设用地建租赁住房的主要实施地区；与此同时，从实施方案的内容来看，试点城市供地的区域主要分布在近郊、远郊以及核心城市的外溢区域，瞄准的正是租赁市场的刚需人群聚集区，未来项目建设入市后对稳定当地的租赁市场价格具有重要的平衡作用。
京沪率先闯关探路
集体建设用地作为租赁住房供应市场的主要保障之一，具有用地成本相对更低的成本优势，且供应规模相对较大，成为一线城市和强二线城市在探索发展租赁住房市场中的主要举措。
就各城市相继发布的‘十三五’租赁供给规划内容来看，在住房租赁供给方面，北京、上海和杭州更加突出强调用集体建设用地建设租赁住房的探索，配合新建商品房配建成为当地租赁供给的侧重点。
其中，北京和杭州则以明文规定的形式要求推动集体建设用地建设租赁住房的探索。北京在规划中明确要提出“通过在产业园区、集体建设用地上按规划建设租赁住房等方式加大租赁住房的供应”；而杭州则规定“探索村集体10%留用地上建设租赁住房”。
而上海则在规划中更多地强调对市场的引导。上海“十三五”租赁供给规划的内容指出要“大力新建租赁住房（租赁住房需求集中区域）；引导产业园区和集体经济组织建设租赁住房。
21世纪经济研究院分析师统计发现，上述三地中，北京成为探索试点集体建设用地建设租赁住房进程最快的城市。据2017年11月，北京市出台的《关于进一步加强利用集体建设用地建设租赁住房工作的有关意见》提出，从2017年起的5年时间内，北京将供应1000公顷集体建设用地，用于建设集体租赁住房。
与此同时，按照同期北京计划的总租赁住房（包括公租房）一共供地1300公顷的规划，目前则可以发现集体建设用地的市场供应占比达到了76.9%，成为北京未来发展租赁住房市场的主要支撑力量。
除此之外，21世纪经济研究院分析师还发现，从目前已经公布的各城实施方案来看，一线城市试点集体建设用地建设租赁住房的市场供应规模要远超过多数二线试点城市。
据中国指数研究院的统计数据显示，在13个试点城市中的北京、广州和上海三个一线城市，计划利用集体建设用地建设租赁住房的套数分别为50万套（2021年）、3.3万套（2021年）和70万套（2020年）。
在二线城市中，合肥和南京也都提出了具体化的数字目标，至2020年合肥将提供45万平方米的集体建设用地，计划建成5000套租赁住房；而同期南京则规划供应30万平方米的集体建设用地，可建成租赁住房3300多套。
21世纪经济研究院分析师认为，从当前试点各城发布的实施方案与实际落实情况来看，北京和上海等一线城市所面临的人口集聚程度更高、土地成本高和居住矛盾更加突出等特点，使得其在推动探索利用集体建设用地建设租赁住房的意愿更加迫切，对政策的落地实施起到了很好的带动作用。
三种开发模式试水
作为住房保障的重要组成部分，利用集体建设用地建设租赁住房的成本控制十分关键，这也是集体建设用地的主要优势所造。
事实上，从当前北京和上海的试点实际落地情况来看，在购地成本方面，集体建设用地的成交价与此前各地推行的自持纯租赁地块拍卖价格一致，都基本以地块起始价成交。以近期上海成交的首块集体建设用地为例，位于上海市松江区泗泾镇的集体建设用地最终就是以起始价12503万元成交。
这其中，试点城市的集体建设用地竞买人或项目合作人以国企和有运营经验优势的企业成为重要保障。
21世纪经济研究院分析师梳理各试点城市的实施方案后发现，除上海尚未明确之外，剩余12个试点城市主要规定了三种利用集体建设用地建设租赁住房的项目开发模式和运营主体。
一是鼓励集体经济实力雄厚、自主开发意愿大的农村集体经济组织进行自主开发运营，如北京、佛山、成都、广州、合肥、武汉；二是通过政村合作的模式建设租赁住房，主要试点地是肇庆；三是鼓励集体经济组织通过入股、联营等方式与国企等其他经济组织合作开发建设。
21世纪经济研究院分析师认为，从不久前，华润置地收购上海首次出让集体建设用地使用权的结果来看，未来在上述三种主要合作与经营模式中，国企与集体经济组织进行联营建设、运营与管理将成为绝对主力。
此外，在控制集体建设用地建设租赁住房的成本方面，各试点城市的实施方案中还对集体建设用地的属性和规划建设位置与标准进行了规划。
根据公布的实施方案，共有成都、武汉、广州、南京、郑州和肇庆6个试点城市都明确了要“优先利用存量土地”的内容。如广州在方案中明确土地来源是“节余存量宅基地、旧村改造中保留集体建设用地性质的用地、经审批的村经济发展用地（含留用地）、经审批的集体建设用地性质住宅用地、依法流转后的集体建设用地。”
成都和南京在实施方案中还将“特色小镇”和“农村新产业集聚区”作为集体建设用地入市后建设租赁住房项目的重点区域，为探索乡村振兴战略也提供了一定支撑力度。
在上述背景下，21世纪经济研究院分析认为，当前个城市集体建设用地入市建设租赁住房的实施方案将先行试点区域放在有较大人口住宿需求的区域，特别是以满足产业园区对租赁住房的需求、实现园区周边“职住平衡”作为重点，有利于城市区域格局重塑及功能优化，从而进一步推动城乡融合。
可以预见的是，未来随着试点城市在集体建设用地上建设的租赁项目陆续入市，前期通过国企合营、郊区规划等控制成本的举措将会发挥出一定的市场优势，在有利于农村集体经济组织增收的情况下，调节部分城市租金上涨的压力。
